Картина кисти ГРЕКО

В этом здании пишут портрет мировой коррупции. Россия — на переднем плане

Страсбург. Здание, где работает организация ГРЕКО (Группа стран против коррупции)

В корпусе «Агора», через дорогу от Европейского суда по правам человека, не бывает громких политических ристалищ. Об организации, которая там находится, у нас знают разве что специалисты. Это «Группа стран против коррупции» (GRECO — ГРЕКО), самая молодая организация в системе Совета Европы.

Она создана 1 мая 1999 года, после того как двумя годами раньше главы государств и правительств решили установить общие правила борьбы против растущего зла. Ее учредили 17 членов Совета Европы, а потом присоединились другие страны. Сейчас в ГРЕКО 46 государств (45 европейских и США). Россия вступила одной из последних: 1 февраля 2007 года.
Наши чиновники и депутаты страдают аллергией на Совет Европы. В Страсбург, в Парламентскую ассамблею или суд, едут как на поле боя с врагом за честь мундира власти. Нет чтобы по-гамлетовски задуматься, что неладно в Российской Федерации, и посоветоваться с другими, у кого, может быть, есть или были похожие проблемы и есть опыт их решения... ГРЕКО как раз об этом.

В Страсбурге работает ее секретариат. Ответственный секретарь Вольфганг РАУ и его заместитель Бьёрн Янсон сразу предупредили меня, что комментировать выводы по России, как и по любой другой стране, не имеют права, но готовы рассказать об организации.

— Зачем страны вступают в ГРЕКО?

— Можно говорить о смеси мотиваций, — считает г-н Рау. — Вступая, они в принципе принимают стандарты Совета Европы, соглашаются с жесткой процедурой оценки и с тем, что ее результаты станут достоянием СМИ и гражданского общества. Правда, отчеты публикуются только с согласия правительства оцениваемой страны, но пока не было случая, чтобы какая-нибудь не разрешила. Страна хочет показать, что борется против коррупции. ГРЕКО не стесняется формулировок, если прогресса мало. Конечно, имидж тоже играет роль. Когда правительство сознает, что большинство соседей — члены клуба, неприлично оставаться в стороне. Из стран ЕС последней вступила Италия. Вслед за Австрией, которая тоже долго тянула.

Работа ГРЕКО состоит из двух основных частей. Первая — это оценка. Международные оценщики составляют доклады по каждой стране с рекомендациями в законодательной, институциональной и практической областях. Через полтора года страна должна отчитаться, и ГРЕКО оценивает ее «соответствие», отмечая еще в одном докладе, что надо доделать.

Члены ГРЕКО должны пройти все оценочные циклы. Пока их было три, и каждый по конкретным темам. В первом (2000—2002 гг.) проверялись независимость и специализация национальных органов, занятых борьбой против коррупции, и применяемые средства. Рассматривалась степень иммунитета должностных лиц и чиновников от ареста и судебного преследования. Второй (2003—2006 гг.) касался выявления, ареста и конфискации продукта преступления, профилактики и раскрытия коррупции в госадминистрации и практики использования юридических лиц для прикрытия коррупции. Третий (начатый в январе 2007 г.) посвящен предъявлению обвинений, предусмотренных Уголовной конвенцией о коррупции, и прозрачности финансирования политических партий.

Россия (в отличие от западных стран или, скажем, Грузии) опоздала в первый цикл, поэтому в декабре 2008 года эксперты ГРЕКО ее оценили сразу по темам первого и второго циклов. В докладе 26 рекомендаций, о выполнении которых Россия должна отчитаться до 30 июня 2010 года. По третьему циклу пока отчитались несколько стран, и до России очередь не дошла.

— Есть ли вообще какие-то общие стандарты? Ведь все страны разные, с разными политическими и административными системами, традициями.

— Есть, — отвечает г-н Янсон. — Пять правовых инструментов, принятых Комитетом министров Совета Европы: две конвенции и три рекомендации. Мы используем не стандарты отдельных стран, а общие европейские, принятые Советом Европы.

— Стандарты для всей Европы? Восточная Европа пришла за этот стол позднее. Значит, должна принять уже установленные правила?

— Хотя считается, что коррупция была всегда, она стала угрожающей проблемой в Европе в середине 1990-х, после ее «открытия» на восток, — делает, прямо скажу, неожиданный для меня вывод Янсон. — Общеевропейский взгляд на борьбу с коррупцией сложился как раз под влиянием опыта Восточной Европы. Сейчас проблемы схожи, хотя могут быть разными по масштабу. Но страны, где они острее, принимают примерно те же меры, что и более благополучные.

Наверное, поэтому в российской власти вроде бы нет аллергии на ГРЕКО. Она ведь так же, как президент Дмитрий Медведев, а вслед за ним министры и депутаты, признает, что коррупцией поражены все: и Россия, и Норвегия, не говоря уже о Великобритании, где министры из-за малых слабостей за казенный счет пачками уходят в отставку.

«Я думаю, что многие из присутствующих наслышаны о коррупционных скандалах в немецком концерне «Сименс», — привел аргумент на уровне уже подсознательного защитного инстинкта официальный думский антикоррупционер Михаил Гришанков на международном форуме в Риме. Мол, масштабы только чуть разные.

Из доклада от декабря 2008 года по России: «Коррупция — это широко распространенное системное явление... Большинство, если не все государственные службы поражены этой гангреной, в том числе судебный аппарат... Синдром, который затрагивает общество в целом, в том числе его основы... Феномен коррупции в России требует обстоятельного изучения... нужны участие гражданского общества и международный опыт».

Из доклада по Норвегии: «Отмечается опасность коррупции, особенно в действиях административного аппарата за границей, прежде всего в странах третьего мира... Учитывая, что коррупция в Норвегии традиционно незначительна, комиссия впечатлена рвением, с которым страна взялась за ее профилактику... Там есть независимая от властей система аудита на национальном и местном уровнях, максимальная транспарентность процесса принятия решений в правительстве»...

— Как обычно правительства реагируют на плохие выводы оценщиков? Благодарят за помощь или обвиняют в необъективности?

— Я пока не слышал, чтобы правительство какой-то страны пожаловалось на предвзятость, — отвечает Вольфганг Рау на мой вопрос, рожденный имманентной привычкой российских чиновников и политиков обвинять заграницу в злонамеренной клевете. — Сама процедура, на мой взгляд, очень честная. Ведь это совместная оценка. В ней активно участвует и сама оцениваемая страна. Представители этой страны могут возразить. Они защищают мнение своего правительства, но в конце концов признают установленные экспертами разных стран факты.

Работа происходит следующим образом. Сначала властям проверяемой страны направляют типовой вопросник, из ответов на который возникает предварительная картина по теме данного оценочного цикла. Из пула инспекторов, который состоит из представителей всех стран-членов и весь участвует в подготовке доклада, выбирают пятерых экспертов для сбора материала на месте. Приехав в страну, они опрашивают правительственных чиновников, руководителей правоохранительных ведомств, судей, депутатов. Прежде всего тех, кто принимает решения. Но привлекаются и организации гражданского общества (такие как «Трансперенси Интернешнл») и СМИ. Потом составляется доклад, который с разрешения оцениваемой страны публикуется на сайте www.coe.int/greco. Через 18 месяцев страна отчитывается о выполнении рекомендаций доклада, и ГРЕКО делает оценку «соответствия», которая тоже публикуется. Еще через 18 месяцев публикуется «дополнение» о том, как устраняются «несоответствия».

Из комментариев российских официальных лиц следует, что больше всего они боятся политизации проблемы. Вопрос в том, что есть политизация, и можно ли вообще выполнить советы ГРЕКО в российских условиях без политических перемен?

Разве не о политике идет речь, когда ГРЕКО в докладе пишет, что «высокая степень прозрачности публичной администрации и независимость СМИ должны быть приоритетом в России»? Авторы доклада отмечают, что в Национальном плане по борьбе с коррупцией от 2008 года об этом только общие слова: «обеспечить право граждан на получение достоверной информации», «развивать независимость СМИ», «принять меры к предотвращению конфликта интересов», что план «сосредоточен не на корнях зла, а на запретах и механизмах контроля». Это «пирамидальный демарш, в котором нет места гражданскому обществу». Он представляет собой «каталог мер, которые трудно выполнить и за выполнением которых еще труднее проследить». Эксперты пишут, что ведомства, которым поручено бороться с коррупцией, имеют жесткую вертикальную структуру, где персонал лишен самостоятельности, руководствуется мнением начальника, а не законом. Оценщики ГРЕКО поражены количеством российских начальников, защищенных иммунитетом от ареста и судебного преследования. Отмечается, что в России даже не предусмотрено уголовного наказания за «торговлю влиянием» (она знакома нам по понятиям «блат» и «телефонное право»), что трудно говорить о независимости судей, которые получают от власти материальные блага, например жилье.

Разве это не приговор политической системе? Но приводить его в исполнение не входит в компетенцию ГРЕКО. Во всяком случае, в ее арсенале нет ни торговых санкций, ни визовых запретов, к чему обычно чувствительны властные элиты.

Александр Минеев
соб. корр. «Новой»,

Новая газета
Поделиться
Комментировать

Популярное в разделе

автомойка самообслуживания